中国古代监察制度的历史镜鉴:察吏是治国之本
2018年03月05日 15:21  来源:北京日报  宋体

  察吏是治国之本

  ——中国古代监察制度的历史镜鉴

  巡视制度是中国古代每个朝代的君主都采用的一种监督行政官员的监察形式

  张晋藩

  党的十九大报告把“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一,并对深化依法治国实践进行了全面部署。而要完成这一伟大任务,除了贯彻落实各项法律制度建设,还有一点至为关键,就是要走中国特色的法治之路。在这一点上,习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中,明确指出:“要立足我国国情,从实际出发,坚持走中国特色社会主义法治道路,既与时俱进,体现时代精神,又不照搬别国模式。”这就要求我们不能忽视具有五千年发展历程而又从未中断的中华法文化历史。任何一个民族对自己的历史理解得越深刻,对法律文化传统挖掘得越充分,就越会彰显法治模式的本国特色。中国古代的监察制度就是一个具有一定现实意义的课题,需要深入挖掘,以为镜鉴。

  以治吏为本的监察体制的开始建立

  早在战国时期,作为显学的法家便强调“明主治吏不治民”,形成了一整套以法治吏的主张。早期法家管仲认为“治国有三本”,其核心在于吏治,主张设立专司,以法纠察官吏的不法行为,保证官僚机构的正常运行,稳固君主的权威地位,为建立独立和有效的监察机构提供理论上的依据。这一时期,御史一职已经出现,职责包括:随侍君主左右,负责记言记事、掌管法令图籍;负责监督将士作战是否奋勇,并以之作为奖惩的依据。御史的监察对象不限于中央官员,魏、韩、秦等国相继在郡县地方机构设置御史,以加强对地方官吏的监察。战国时期各国相继制定和颁布了成文法。在法制大潮涌动的背景下,监察法也已出现。睡虎地秦墓竹简《语书》中记录了监察活动的启动程序。但总的说来,战国时期的监察立法还处于发轫阶段。

  至汉代,监察思想的要点是:官吏是治国之要,察吏是治国之本。例如,公孙弘认为,“吏正”可使民诚笃,“吏邪”则使民刻薄;用奸吏“行弊政”,“治薄民”,国家危矣。王符不仅论证了官吏对于国家施政的重要性,更强调以法治吏的价值。汉代思想家们关于吏治与治吏重要性的阐发,对于推动监察制度的发展起到重要的作用,形成了多元化的监察体制,既有以御史大夫和御史中丞为正副长官的御史府监察系统,又有丞相司直接负责的行政监察系统,还有以司隶校尉为首的京师和近畿的监察系统。各个系统之间互不统属,各有一定的独立性,既分体运行,又互相制衡,以维护专制主义的国家统治。为加强中央集权、削弱地方割据势力,汉武帝即位以后,接受了董仲舒的“尊君抑臣”、寻求大一统的建议,大力推行“强干弱枝”的政策,划天下为十三部监察区,设刺史为监察官,并且制定了《六条问事》,作为刺史监察州长官与地方豪强势力不法行为的法律依据。《六条问事》是适用于全国的地方性监察法规。

  唐宋时期中央和地方监察体制的形成以及监察法的不断完善

  唐朝的监察制度,经过众多思想家的引导,并在总结汉以来监察制度的经验基础上,建立了比较成熟和定型的“一台三院”的监察体制。在地方监察体制上,唐初分全国为十道监察区,由监察御史十人分巡州县。开元二十一年(733年)改全国为十五道,监察御史亦增至十五人。御史不仅是察吏之官,也是“掌律令”之官,无论治吏与明法都与御史密切相关。唐朝的监察法以《监察六法》为代表,是“道察”体制的产物。首先,“察官人善恶”,使监察的覆盖面扩展到所有的官僚;其次,将户口、赋役、农桑、库存等经济指标列为监察的内容,显示对经济监察的重视;最后,司法监察已成为监察的重点,皇帝派出巡按地方的监察御史多奉命察大案、要案、冤案。除《监察六法》外,皇帝对御史每次巡行的监察重点都作出明确的指示。

  宋朝君臣都非常重视发挥监察官在维护国家纲纪方面的重要作用。其中,利用监察官加强对宰相的监督,成为宋朝监察的一个要点。在制衡相权的监察思想和政策导向下,确实在一定程度上抑制了权臣的出现,有利于国家政治的稳定。在中央监察体制上宋承唐制,仍为一台三院制,但地方监察体制则有较大的变化。宣和四年(1122年)分全国为二十六路。路是地方最高行政区划。各路先后设置转运司、提点刑狱司、提举常平司等中央派出机构,分别负责某一方面的政务,并具有监察地方官的职责,统称为“监司”。各司互不统领,各自为政,直接对朝廷负责。宋朝的监察立法以皇帝颁发的诏、敕、令为主要的法律形式,具有以下特点:详定监司与按察官的职权与违法处置办法;赋予监司巡历所至“点检”属下公文运行情况有无差失之权;重视司法监察;维护重农国策;推行互察法,等等。此外规定,监司出巡前,不得“移文”州、县,以防止地方官吏“必预为备”。

  明清时期监察体制的重大变革和完善

  明统治者以“重耳目之寄,严纪纲之任”来要求监察官。明朝的监察制度为贯彻加强专制主义而发生了重大改革,创立了影响中国四百余年的新的监察体制。明初,监察体制沿循宋元旧制,中央置御史台,与中书省(行政)、都督府(军事)地位并重。洪武六年(1373年),设置六科给事中,以加强对六部的监察。洪武九年(1376年),为适应中央集权的需要,淘汰殿中侍御史,其纠仪的职能统统归至察院,监察御史“朝会纠仪,祭祀监礼”,御史台的三院制已出现合一的迹象。洪武十三年(1380年),设都察院取代御史台,将台察合并为一个机关。由御史台的三院制发展至都察院的一院制,使监察权力一体化,是明朝监察体制的重大改革。通过改革,以都御史为长官,以监察御史分掌十三道。此外,明朝地方监察体制中的御史巡按制度是汉唐以来御史出巡的重大发展。巡按御史的职权范围主要是考察官吏,奏劾官邪,严正司法,剪除豪蠹,肃振纲纪;巡视仓库,查算钱粮;考察隐逸,举荐人才等。明朝的监察法由简单、单行法规趋向系统化,无论中央还是地方监察法都非常细致严密,而且有了类似总则与分则的划分,表现出立法技术的进步。

  清朝建立以后,统治者深知“国家之败,由官邪也”的历史教训,一直把惩治贪官、澄清吏治作为国家纲纪的重要支撑点。清世祖提出“国家纪纲,首重廉吏”的监察思想,同时强调监察官风闻言事之时当有实据,不得“摭拾风影,挟仇妄讦”。上述监察思想指导了清朝监察法制的发展与完善。

  完备的监察体制和监察法的现实借鉴意义

  古代完备的监察体制和监察法,有以下几点具有现实的借鉴价值:

  其一,监察思想引导监察制度的构建和监察法的制定。三者相互联系,相向而行,互补互用。没有思想为指导的制度与法律是僵死的,没有制度与法律为载体的思想是空虚的,三者结合就是历史的经验。

  其二,监察机关的地位不断提高,监察权覆盖国家活动的方方面面。中国古代的监察机关经过漫长的发展过程,逐渐由品格不高,甚至没有独立衙门的一般监察机关,跃升为与最高行政机关、最高军事机关并列,成为直属于皇帝的极具权威性的机关。与此同时,监察机关的职掌范围不断地扩大,权威性不断地提高,以至无所不监、无弊不察,对于发挥官僚机构的职能、提高官吏的素质与吏治、贯彻既定的方针政策与法令,起着一定的积极作用,因而才有唐睿宗关于政之理乱系之于监察职能发挥的议论。

  其三,建立遍于全国的监察网络,以沟通中央与地方的关系、统一适用法令。历代除设置监郡、监州的固定御史外,更重要的是通过御史巡按制度,明确了出巡任务、御史职责、巡察方式、考核标准等,使中央与地方的政令沟通,法律统一适用,及时纠正地方管理的缺失和弊政。御史巡按地方的制度,不仅起到了最高统治者“耳目之司”的作用,而且改变了坐镇受理吏民检举与诉讼的单一被动的监察方式,将监察的职掌切实落到了实处,在一定程度上减少了虚监、失监的官僚主义现象,大大提高了监察效果,从而有助于国家集中统一行使监察权和廉政建设。

  其四,详定监察法规,为以法察吏提供法律依据,同时也约束监察官权力的行使。中国古代的监察法是和监察机关权力的演变相向发展的,由简单到复杂,由地方到中央,由单行法规到完整的法典,成为中国古代法律体系中独具特色的组成部分和中华法系的重要表征。监察有法是中国古代监察制度成熟的表现,使监察活动于法有据,而且也将监察官的权力限制在法定范围以内,不得任意妄为。监察立法规定了监察机关的职掌,规范了监察机关的行动准则和程序以及监察官的违法制裁,因而是监察机关活动的法律依据。它的权威性增强了监察机关的权威性和合法性,它的价值不限于特定的历史时期,也给当代的监察制度与法治建设提供了历史的经验和借鉴。

  其五,严格监察官选任,保障监察制度贯彻实施。监察官既负有督率百僚、纠弹非违的职责,而且还“代天巡狩”,所谓“御史出巡,地动山摇”。正因如此,对于监察官的选任极为严格:首先,须具有清正刚直、疾恶如仇的品格。其次,需要具有文化素质,“非科举正途出身,不得任用”,而且考选合格后还须经过试职才得实授。明成祖曾明令吏部:“御史为朕耳目之寄,宜用有常识通达治体者。”再次,须有地方实际工作经验,而且年龄适中,为官有瑕疵者不得为监察官。最后,京官三品以上及督抚子弟也不得考选监察官。

  (作者为中国政法大学终身教授)


编辑:王晓东